稳增长需求下专项债

新增规模需保持平稳

政策边际收缩叠加风险累积，专项债新增规模受限。伴随近几年专项债的大幅扩容，尤其今年在抗疫情、稳增长需求大幅加大的背景下，新增额度超常规提升，地方政府债务风险有所上升，地方政府专项债务率（专项债务余额/政府性基金预算收入）也已攀升至100%以上，专项债务风险已不容忽视。与此同时，专项债募投项目迅速攀升，但由于专项债项目存在制度设计、建设运营等方面的不足，项目全生命周期中仍面临较多风险，例如资金闲置及挪用风险、项目收益不及预期风险等。因此，在后续规模型财政政策边际收缩叠加专项债务风险、募投项目风险不断积聚的背景下，专项债的进一步扩容空间有限，且将更加注重质量、从“量”向“质”转变，减少继续扩容可能引发的新增风险。

已储备基建项目趋于饱和但增量项目尚未备足，专项债大幅扩容空间有限。根据审计署报告，2019年新增专项债资金闲置比例较2018年增加，今年专项债的更大规模发行或带来更高比例的资金闲置，叠加2020年财预94号文提出的“对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途”，一定程度上或反映当前各地已储备的基建项目已逐步趋于饱和，对于新领域新项目的储备尚未在较短时间内完全充足，未来专项债或将多用于存量项目，与募投项目数量及规模不匹配的专项债规模或导致债券资金无法“跟着项目走”、继续出现闲置及挪用风险，因此，2021年新增专项债额度大幅增加空间有限。

基于稳增长及化解隐性债务需要，新增专项债额度不宜大幅下降，需保持平稳。在稳增长需求依然较高、财政政策积极基调延续的背景下，专项债仍将是2021年积极财政的重要着力点，新增额度不宜大幅下降；同时，作为地方政府融资“正门”，发行专项债有利于规范引导债务显性化，替代融资平台在基建和公共服务等领域的地方政府融资功能，隐性债务化解需求下新增专项债额度仍需保持一定水平。此外，参考近年来专项债新增额度变化，2019年2.15万亿元新增额度按增速逐年递减的规律，理论上应在2021年达到3.8万亿元左右的水平，但今年新增额度已超常规提升至该高位，为了避免政策“大起大落”可能导致的潜在问题及风险，2021年新增额度需与2020年规模基本接近，以保障政策实施的连续性及市场运行的稳定性。

2021年新增专项债

额度建议

在稳增长和地方财政支出压力较大的背景下，专项债依然是2021年积极财政政策的重要着力点。一方面，受政府债务限额增长限制，专项债规模不宜大幅增长；另一方面，基于稳增长和化解隐性债务需要，新增专项债额度也不宜出现大幅下降。建议明年新增专项债额度3.2万亿元左右；同时，为保证存量项目接续资金尽早到位，建议安排万亿左右的提前批额度，并于明年初启动发行。

从财政赤字率角度看，今年考虑积极财政“三支箭”后的广义赤字率或达到8.2%，较2019年的5.0%增加3.2个百分点，若2021年规模型财政政策或边际收缩，例如狭义财政赤字率下降至3%、特别国债暂缓启用等，广义财政赤字率或较今年明显下降至6.1%以下；从历年赤字率变化看，2018-2020年广义赤字率均值约为5.7%，考虑到目前稳增长背景下日常财政支出仍有较高需求，2021年广义赤字率或略高于上述三年均值，对应新增专项债额度需保持在3.2万亿元左右的水平。

与此同时，专项债新增额度的设定还应考虑特定时期的特殊用途。从今年专项债投向结构看，约7%用于疫情防控，在目前国内疫情稳定可控的背景下，明年用于疫情防控的部分或将陆续向其他领域转移，虽有支持部分存量医疗项目建设的需求，但整体规模或有一定下降；另外，在构建双循环发展格局的要求下，专项债仍将继续聚焦基建领域补短板，但考虑到目前专项债拉动基建投资效果并未完全显现，且已储备基建项目逐步趋于饱和，明年投向基建的专项债规模或稍低于今年水平；叠加棚改三年计划临近收尾，政策逐渐侧重推进旧改，专项债支持棚改规模也将出现一定下降，或多用于存量项目；此外，今年有2000亿元新增额度用于补充中小银行资本金，大概率于明年完成发行，考虑到专项债首次注资效果尚待观察，明年新增额度或不会较快考虑再次补充中小银行资本金；综合来看，明年专项债新增额度或较今年水平有一定幅度的下降，或降至3.2万亿元左右。

假定明年专项债新增限额为3.2万亿，同时结合明年名义GDP预计增速10%、预计赤字率3%、国债余额预计增幅2.28万亿元、新增一般债1万亿元，政府负债率或继续上升约2个百分点至46.3%左右，但仍未超过国际警戒线及发展中国家水平，债务风险依然可控。

在确定明年专项债额度的基础上，建议安排万亿提前批新增专项债额度，保障项目资金接续需求。为加快地方债发行和使用进度、提高债券资金使用效率，全国人大常委会授权国务院在2019年1月1日至2022年12月31日，可在当年新增地方债务限额的60%以内提前下达下一年度新增债务限额。若按今年新增额度的60%测算，2021年可提前下达的地方债额度为2.84万亿元，专项债2.25万亿元，一般债0.59万亿元。但基于对今年特殊情况以及明年一季度跨年跨春节供给压力的考量，2021年提前下达的额度将大概率低于上述测算规模。从发行时点看，由于今年新增专项债于10月完成发行，考虑到额度下达、项目申报、审核、债券发行的全过程耗时较长，因此年内启动提前批专项债发行的概率较小，大概率于明年初启动发行、一季度末基本完成发行。因此，结合前述建议的新增专项债额度，并按今年各季度新增专项债发行节奏估算，明年一季度或需完成全年30%左右新增额度的发行，估算2021年提前批新增专项债额度约为1万亿元，与今年一季度发行规模接近，或能较好满足存量专项债项目资金接续需求，保障增量资金的及时到位。

（闫衍，中诚信国际信用评级有限责任公司董事长、中国人民大学经济研究所联席副所长；袁海霞，中诚信国际研究院副院长；汪苑晖，中诚信国际研究院高级研究员。）